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土地制度、合约选择与农业经营效率——全国6垦区18个农场经营方式的调查与启示

2018-12-18 15:25:03  来源:政治经济学评论  作者:桂华
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一、问题提出

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  家庭经营、集体经营、合作经营和企业经营等是我国当前存在的几种主要农业经营方式。十八届三中全会决议提出,要推进以上的多种经营方式共同发展。在生产要素投入不变和特定技术条件下,何种经营方式更有效率,是推动农业经营体系创新时必须要回答的基本问题之一。我国农业经营建立在土地公有制的基础上。不同经营方式的差异在于,公有的土地生产资料通过合约形式向经营主体配置时,经营者所获得的土地控制权和收益索取权存在差异。经过农村改革,我国形成了以家庭承包经营为基础的农村经营体制,家庭经营替代集体统一经营的核心是“改变了我国农业生产的激励结构”。

  20世纪70年代末到80年代初的农村改革,不仅带来了直接性的农业产出增长,1978年至1984年我国农业的总产出增长为42.23%。而且形成了之后农业经营方式进一步改革的“路径依赖”。自实施家庭承包经营之后,我国农业经营方式的选择,一直是强化农民在农业生产上的主体地位,相对而言,集体经营功能呈现弱化趋势。与之对应,农村土地(耕地)制度自80年代以来,也一直朝着私人属性扩大和集体属性弱化的方向调整。姚洋指出,决定我国不同地区农地制度实践差异的“核心是地权的个人化程度”。这在法律制度上表现为,土地承包经营权从债权变成用益物权,承包期限变长,农户拥有的土地权能扩大,甚至不乏取消土地公有制的呼声。杨小凯认为,实施土地私有化可实现公平与经营效率兼得。土地制度改革隐含的理论逻辑是,不同的土地产权合约具有的激励机制会影响农业经营效率,并且“先验地‘确证’产权的私人属性优于公共属性(或集体属性)”。

  2016年下半年我们对国有农场经营方式进行研究,在调查中发现了与上述理论逻辑相反的现象。20世纪八九十年代,农垦系统学习农村改革,绝大部分国有农场都开始实施类似农村家庭承包经营的职工家庭承包经营方式,通过承包租赁形式将土地生产资料配置给职工经营。与农村相比,农场职工获得的土地经营使用权利比农民拥有的土地承包经营权弱,比如农场职工承包土地从事农业生产经营要服从农场的统一作物布局、品种安排和生产技术标准,土地承包租赁期限受限,职工缺乏对土地的处置权等。在农场的土地产权结构中,私人属性弱而公共属性较强。但是我们重点调查的全国6个垦区的18个国有农场的农业经营效率却普遍高于当地周边的普通农村。之前有其他学者在东北地区调查,也证实国有农场相对农村家庭经营的优势,农场通过大马力拖拉机深耕土地,比农村小农户增产达10%。国有农场在土地单产、成本控制和粮食质量等方面通常要优于农村。以江苏垦区为例,18个国有农场的耕地面积占全省耕地的1.45%,2013年产出粮食占全省的3%,另外农业科技进步贡献率比全省高出5%,主要农作物耕种收综合机械化率达到96.5%,分别高出江苏18.5个百分点和全国37.5个百分点,部分农场劳均产粮200吨以上,达到一些欧美发达国家的劳动生产率水平。以上数据来源于江苏农垦集团有限公司提供的内部资料。以土地产出为例,2015年全国农垦的土地单产达到489千克/亩,高出全国平均水平33.8%。以上根据2016年国家统计局公布数据计算得出。另外,农场的机械化率高达86%,比全国平均水平高出29%,农垦的耕地有效灌溉面积占耕地总面积的63%以上,超出全国平均水平12%。在科技贡献率和农业生产技术推广和应用方面,农垦系统相较普通农村也具有优势。

  国有农场较高的农业经营效率来源于其组织化优势。其他学者的相关研究发现,国有农场“大规模的家庭农场显示了现代化的风范和效率。这种农场的特点实际上是科技化、大马力机械化、最大限度地节约劳动、最大限度地节约土地的典范。换言之,从生产要素投入看,劳动、土地、资本和技术不仅在投入数量上是一种完美的配置,更在相对价格比上完美诠释了新古典价格原理”。大部分农场实行与农村相似的家庭承包经营,通过合同建立职工与农场的合约关系。与农村相比,在农场特定的土地制度和产权合约下,农场的职工家庭经营不仅存在有效激励,而且农场的统筹经营比农村落实得更好,能真正发挥“双层经营体制”的优势。除此之外,农场的土地制度安排也为其经营方式改进提供了灵活空间,一部分农场超越家庭分散经营形态,采用各种形式的组织化经营方式,带来经营效率的提高。本文基于对全国不同垦区的18个国有农场的调查,分析地权合约选择对农业经营方式及其效率的影响,进而探讨我国农地制度改革问题。农垦是农村的重要参照对象,本文在比较视角下研究国有农场的做法及其经验,目的是为我国当下的农村土地制度改革与农业经营体系创新提供政策启示。

  

二、文献回顾

 

  土地公有制是我国农业经营体制的基础。在土地所有权主体与农业经营主体不统一的情况下,土地生产要素配置通过地权合约达成,不同地权合约决定经营方式的选择。关于地权合约与农业经营效率问题,马歇尔、巴泽尔、张五常等已经做出很多理论分析。新中国成立以来,我国的土地制度和农业经营体制有过多次调整,这些复杂情况和相对完善的资料为研究者提供了有利条件,国内的相关研究成果较为丰富。

  国内关于这个问题的研究首先肇始于对70年代末80年代初农村经营体制改革绩效的评价,并形成了关于我国农业增长的制度解释思路。林毅夫研究“以家庭经营为基础的农作制改革”对农业产出增长的影响,计算得出,生产队体制向家庭承包经营体制改革对1978—1984年产出增长的贡献率为46.89%。林毅夫:《制度、技术与中国农业发展》,上海:格致出版社,2008年。乔榛等将农村经济制度变迁对农业增长的解释拓展到对1978—2004年的分析,获得与林毅夫基本一致的结论。黄少安等对中国大陆1949—1978年的土地产权制度与农业生产要素投入和农业产出的相关性进行计量分析后发现,不同土地产权制度下的生产要素投入不同,并且存在要素利用率上的差异。

  以上这些研究直接或间接证实了家庭分散经营相对于改革前集体统一经营管理模式的优越性。农业生产与土壤、气候等自然条件联系在一起,造成生产过程的标准化、程序化和定量化程度较低,不易达到工业生产过程中的劳动监督水平,“农业的特点要求农业经济组织内含有效的监督与激励机制”,进而影响经营方式选择。在生产队集体经营体制下,劳动监督成本过高致使对劳动者激励失败,不少研究所揭示的农业劳动监督难题对特定经营方式的影响,无疑是存在的,然而,却不能将其绝对化。

  与制度解释思路相对,另有一部分学者认为我国农业增长的阶段性变化不能单纯用制度变量解释。针对林毅夫等所建立的“经营方式改变—农民积极性提高—有效劳动投入增加—经营效率提高”的解释模型,老田提出,1978—1984年的农业增长更应该从同期政府运用政策工具实现资源重点从城市转向农村配置的宏观角度解释。邓宏图等提出并证明,相对农田水利设施、农业技术提高和化肥使用对1979—1984年粮食增长的贡献,“联产承包制所提供的激励”只是次要因素。一些学者指出,单纯劳动积极性因素(属于劳动可监督程度的函数)不足以解释农业增长,原因在于改革之前农业劳动力相对过剩造成农业生产长期处于“过密化”状态,劳动投入不构成决定农业增长的主要因素,与之相关的一个例证是,80年代中期以后单位面积上劳动投入减少并没有造成农业产量下降,改革开放之后的农村制度调整“对劳动投入的激励为负”,呈现与制度经济学的相反预期的情况。并且熟人社会关系会降低劳动监督成本,工分制的激励性并非如想象中那样全无。

  实际上,重视农业生产中微观激励效应的学者也意识到劳动积极性不是保障农业持续增长的充分因素原因,经营制度调整所产生的效应到80年代中期已经释放完毕,与此同时,小规模、分散化家庭经营方式的弊端也开始显现。例如,由集体统一经营走向家庭经营的制度调整,会降低农田水利、技术推广等农业公共品的供给效率。当土地承包经营的短期效应发挥之后,一家一户分散经营和土地细碎化阻碍农村公共品供给已经成为制约当前农业发展和巩固农业基础地位的主要矛盾。这些研究注意到微观激励因素之外的其他因素对农业经营效率的影响。

  巴泽尔的分析表明,农业经营组织形式取决于土地合约方式,受合作成本影响,“没有一种方法是在所有的情况下都是最好的。当一种合约形式带来某方面的效率提高时,通常以其他方面的效率损失为代价,正如家庭承包经营“改变了农民生产‘私人产品’的激励结构”,同时弱化了农业生产中的“公共产品”投资激励。由于并不存在天然理想的农业经营方式,任何一种合约形式都是基于具体约束条件所作出的权宜性选择。集体经营与家庭经营在研究过程中通常被处理为两种对立的“理想类型”,现实中的农村改革并没有在二者之间进行极端选择,而是作出家庭与集体“统分结合”的双层经营体制设计。也是在这个意义上,中央要求在家庭经营之外,还要大力发展集体经营、合作经营和企业经营等多种经营方式。

  基于对既有研究的回顾与分析,本文获得两方面认识。一是,分散化的家庭经营并非在任何时期的任何条件下都是最理想的经营形式,解决“一家一户办不好和不好办”的公共生产环节问题,是提高家庭经营效率的关键。二是,劳动监督成本可通过技术改进和特定合约安排来降低,成功建立起经营组织内部激励机制之后,组织化经营也可以成为农业经营方式的备选项。土地公有制为不同地权合约安排提供了制度空间,可调整的土地产权制度也为我国农业经营方式朝着更高效率的方向演进提供了条件。国有农场的实践验证了以上认识。

  

三、农垦管理体制与农业经营方式呈现

 

  农垦是国有农业经济骨干和我国农业经济体系的重要组成部分。到2015年底,全国31个省、自治区、直辖市的35个垦区,共有1785个国有农场,耕地面积为632.54万公顷,职工数287.7万人,实现农业总产值3449.7亿元,粮食产量3665.1万吨。2015年,中共中央、国务院下发《关于进一步推进农垦改革发展的意见》,赋予农垦率先实现农业现代化的任务。国有农场是农垦体系的基本实体单元。与农村相似,从70年代末开始,农场的农业经营也经历过从统一经营向家庭经营的体制转变。1979年国有农场开始恢复生产责任制,1981年试行联产计酬办法和取消农工固定等级工资制,1982年实施家庭联产承包责任制,1992年以后推行“两自理、四到户”改革。随着农垦经营体制改革的推进,“大集体”生产、“大呼隆”劳动和“大锅饭”分配的传统体制取消,农场与职工通过生产承包合同形式进行土地要素配置和生产经营权利分配,形式上与农村家庭承包经营相似。

  在国家农垦总局的推荐下,2016年7—10月,我们在全国选择6个比较具代表性的垦区展开调查。其中,黑龙江农垦与广东农垦属于全国两个仅有的中央直属垦区,实行省部(农业部)共管,垦区的的财政预算、部分基本建设投资、国有资产管理由中央负责,干部管理、人事党务工作等由地方党委政府负责。江苏垦区、安徽垦区和宁夏垦区由所在省市管理,湖北垦区的各个农场则被下放到地方县市区管理。以上6垦区代表当前我国农垦系统的三种主要管理体制,除此之外,担负屯垦戍边任务的新疆农垦还保持兵团管理体制。

  在垦区内部经营管理上,黑龙江、江苏、广东、宁夏和安徽都实施了垦区集团化改造,组建垦区集团公司,在省级层面实施垦区行政管理部门与集团公司“两块牌子、一个机构”运作管理。湖北垦区的国有农场下放到地方之后,成立县处级或者乡镇级管理区,作为政府派出机构,具有行政职能和财政权限,并实行管理区与国有农场“两块牌子、一个机构”运作管理,具有政企合一性质。

  农场作为农垦的基本实体单元,其内部经营方式也存在较大差异。按照《关于进一步推进农垦改革发展的意见》的规范性表述,农场实施“以职工家庭经营为基础、大农场统筹小农场的农业双层经营体制,积极推进多种形式的农业适度规模经营”。在遵循基本经营体制的基础上,各个农场根据作物类型、自然与经济社会条件、人地资源关系等因素,发展出多种经营形式。其中,起决定性作用的是各个农场的土地(耕地)经营管理制度的差异。黑龙江垦区实行“两田一地”制度,湖北和安徽垦区实行“两田制”,江苏垦区积极推动土地集中经营,广东垦区实行场内承包、场外租赁制。并且同一垦区内部的各个农场在执行垦区土地经营管理制度时也存在差异。国家未对农垦土地做出统一制度安排,为各种地权合约选择提供了制度空间。土地经营管理制度及其执行差异,造成土地资源配置方式不同,并形成不同的农业经营方式。

  本次调查的6垦区管理体制和各个农场农业经营方式见表1。

  

土地制度、合约选择与农业经营效率——全国6垦区18个农场经营方式的调查与启示

  

四、不同合约选择下的农业经营方式及其效率

 

  (一)国有农场主要经营方式的合约结构分析

  国有农场属于企业性质的经济组织。新制度经济学将企业理解为一组合约关系,由于合同存在不完备性,企业所有权安排本质表现为“剩余索取权和控制权的分配”。企业内部治理结构主要围绕着控制权和索取权的安排展开。农场的农业经营方式可理解为,农场与职工(以及其他经营主体)针对土地经营控制权分配和农业经营收益的分享所形成的合约关系。国有农场仿照农村进行经营体制改革以后,土地控制权和剩余索取权都被农场组织垄断掌握的结构被打破。目前各垦区和农场所存在的不同经营方式反映为,关于生产经营控制权和索取权在农场和职工(以及其他经营主体)之间分配的合约差异。接下来从合约结构角度,分析当前国有农场存在的几种主要经营方式。

  (1)联产计酬经营

  联产计酬属于农场统一经营方式下,为提高管理效率而采取的一种生产责任制。联产计酬经营为广东、海南和云南等几个垦区从事橡胶种植的农场所广泛采用,本次调查的广东垦区团结农场和幸福农场存在这种经营方式。在具体操作上,职工向农场承包一定数量的橡胶树,承担日常管理任务和割胶任务,按照农场统一安排和技术标准(包括割胶手法)从事橡胶园的承包管理工作。通过农场的考核后,职工按橡胶树株数获得管理工资,并按照上交橡胶数量获得一定的劳务报酬。以团结农场为例,农场核定每个职工约1600株橡胶树的生产管理责任,职工平均年收入3.29万元。在联产计酬方式下,种苗、肥料、农药等主要生产资料由农场投入,技术标准由农场制定,产品也归农场所有,市场环境和自然因素造成的经营风险由农场承担,农场掌握经营控制权和剩余索取权。承担一定生产作业任务的职工,与农场存在雇佣关系,不构成独立经营主体。联产计酬属于雇佣制下,企业对职工管理方式的优化,通过生产责任制改变人力资本与非人力资本的合约结构来降低劳动监督成本,周其仁将企业理解为人力资本和非人力资本的合约,人力资本有归属个人的产权特点,只是激励机制在经济增长和经济组织中占据核心地位。同时又不改变农场的统一经营性质。

  (2)职工家庭承包经营

  职工家庭承包经营是当前各个农场普遍存在的经营方式。农垦总局最新统计显示,截至2012年底,全国垦区实施家庭经营的耕地占总面积的82.4%。职工通过承包租赁合同从农场获得土地生产经营权利,向农场上缴一定土地费用之后,职工具有生产决策、用工选择、生资购置和产品销售方面的自主权利,职工家庭成为面向市场的独立经营主体。与农村家庭承包经营方式的差别在于,国有农场实施职工家庭经营方式时,一直避免“一包了之”,强调农场在基础设施建设、公共服务、产品布局、市场开发、产品销售等方面发挥统筹功能。例如,黑龙家垦区发展出“六统一”的管理模式,湖北垦区的各个农场坚持实施作物产品布局规划、农田水利统一供给和“统防统治”技术服务指导。农场的家庭经营建立在大农场的统筹经营基础上,职工通过土地承包租赁获得剩余索取权和部分经营控制权,承担统筹功能的国有农场也拥有部分经营控制权。对土地经营控制权的分割标准是,职工在一家一户可以独立完成的私人生产环节拥有权利,农场在存在外部性的公共生产环节承担责任。在本次调查的黑龙江垦区、安徽垦区、湖北垦区和宁夏垦区的全部11个国有农场中,职工家庭经营形式都占主导地位。另外,江苏垦区的新曹农场一半土地以及广东垦区的平岗农场,也主要采用职工家庭经营方式。

  (3)合作经营

  合作经营是在职工家庭经营基础上发展出来的一种经营方式。截至2012年底,全国农垦共有合作组织5440个,成员数量38.3万人。合作经营是在不改变职工与农场合约关系的基础上,再增加职工经营主体之间的一层合约,通过合作来弥补单个职工家庭经营组织在生产经营方面存在的不足。黑龙江垦区单个职工家庭平均经营面积为全国之首,按照农业从业人员计算,全垦区人均耕地资源50多亩。截至2013年底,从事水田种植的职工家庭农场面积超过75亩的占75.4%;在经营旱地的家庭农场中,面积超过75亩的占44%。尽管户均50亩水田或75亩旱地远超过全国户均9.13亩的承包面积,2006年农业普查显示,全国农业经营户约2亿户,农业从业人员3.42亿,户均耕地9.13亩,劳均5.3亩。但是受规模限制,依然存在家庭劳动力季节性闲置和大中型机械利用不充分等方面的问题。为突破家庭经营方式的局限,黑龙江垦区近年来确立发展合作社的农业经营体系创新思路,截至2015年底垦区已发展合作社3583家。生产合作是合作经营的主要形式。在具体操作上,按照参与者土地面积比例进行资金投入和产品分配,在耕种收等中间生产环节上实现不同经营户在“劳动力和机械上的合作”,并增强统一采购、管理和销售等方面的能力。生产合作经营打破参与者之间的土地界限,由合作组织统筹安排生产活动,生产控制权从单个职工家庭转移到合作组织。

  (4)模拟股份化经营

  与黑龙江垦区通过合作经营来改进职工家庭经营方式的思路不同,江苏垦区经过八九十年代的职工家庭经营阶段之后,逐步发展出模拟股份制的经营方式。具体操作是,从事农业生产的职工联合起来成立模拟股份体,向农场承包土地,模拟股份体作为生产经营主体,内部按照企业化方式进行统一经营管理。职工持有一定股份,并按股出资,年终分红。农场也参与模拟股份经营,占多数股份,农场干部承担模拟股份体的经营管理职务,入股职工必须参与田间管理劳动,禁止“以资代劳”,参股职工并按亩获得田间管理工资。以淮海农场为例,该农场内部管理规则是,规定参股的务农职工占35股(1亩/股),组织生产管理的生产队长占68股,分场主任与同级别的各个农业技术部门主任占有80股,剩余约60%为农场股份。在模拟股份化经营方式下,与按股份分配制度相匹配的是严格的考核制度和绩效工资制度。如果说合作经营是家庭分散经营的补充的话,模拟股份制则直接突破家庭经营方式,属于股份体的组织化经营方式。农场通过控股在模拟股份体中重新获得土地经营控制权,在实际操作中,几乎所有的生产经营决策都由农场做出。另一方面,参股职工不仅是直接生产劳动者,而且也占有一定股份,职工享有一定剩余索取权,这与传统的农场集体统一经营方式下的等级工资制度存在区别,模拟股份制的激励性更强。近年来,江苏农垦集团总公司为筹备上市,将模拟股份制进行规范化,将其改造为联合生产承包方式。二者在操作上存在一些细微差别,但农场与职工的合约关系以及内部管理方式基本相似。

  (5)企业化经营

  江苏垦区部分农场的二三产业发达,大量劳动力向外流出,农场开始探索企业化经营方式。在具体操作上,在原国有农场内部分离成立专业从事种植经营的农业公司,公司向农场租赁获得土地经营权利,原农场的技术服务部门,如水利中心、农机中心转移到农业公司,农业公司内部分为数个基本生产单元,安排管理人员从事生产管理。本次调查的江苏垦区的新洋农场和弶港农场全部实行公司化经营;新曹农场从职工家庭经营逐步向企业化经营过渡,已经实现全场约一半耕地面积的企业化经营。新洋农场实施企业化种植之后,约6万亩土地由255人完成经营管理工作,其中包括农业中心7人、农水中心及其下设农机总站35人、工业贸易部及其下设仓库中心24人、人力资源部与办公室4人、财务部15人、公司领导3人。公司下设5个生产区,每个生产区4个区级管理人员,5个生产区内部划分26个生产大队,每个生产大队2—6个生产管理人员。生产大队为一线生产单元,负责田间生产管理活动,按照500亩/1名管理人员的标准设置管理岗位。除了田间水利管理等极少部分工作之外,从耕到收实现全程机械化,包括田间施肥、治虫都靠机械作业。企业化经营意味着土地经营控制权全部在公司,一线职工和管理人员与公司恢复雇佣关系。

  除上述几种主要经营方式之外,不少农场还存在市场化租赁的经营方式,主要针对四荒地、边角零星土地、水面等,按照市场价格实行租赁经营方式。在场内职工优先租赁前提下,不少场外人员和社会资本通过这种方式获得农场的土地经营权。在这类经营方式下,农场按照合同收取土地租金之后,将土地经营权让渡给经营主体,租赁经营主体获得完全自主经营权,包括经营方式、作物选择、产品处理等都不受农场控制。市场租赁经营方式与农村四荒地承包方式相似。这种经营方式在农场不占主导地位,经营面积较小,且不是农场未来经营发展方向,不是本文分析的重点。

  经营体制改革前,国有农场与农村采用相似的统一经营方式,可理解为土地经营控制权和剩余索取权都被农场组织掌握,农场职工按照等级工资制获得固定报酬。国有农场仿照农村所进行的经营体制改革,可视作控制权与索取权分配的制度化调整。当前多种经营方式并存表明,农场改革不是在极端的个体化家庭经济与高度统一集中经营的两个极端之间做非此即彼的选择。现实中的不同农业经营方式构成一个渐变序列,呈现组织化程度由低(Ⅰ)到高(Ⅴ)的排序。不同经营方式的组织化程度取决于其内部合约关系和控制权配置,具体见表2。

  

土地制度、合约选择与农业经营效率——全国6垦区18个农场经营方式的调查与启示

  (二)内部激励机制与组织化经营的效率

  在以上五种经营方式中,只有职工家庭经营方式不存在劳动监督问题。在其他四种组织化程度较高的经营方式中,由于不拥有全部剩余索取权,劳动者都无法获取“他努力的边际报酬率的全部份额”,每种经营方式都有可能产生劳动监督问题。现实中,很多农场是在家庭经营方式基础上自发向组织化经营方式转变,说明新的经营方式具有更高效率,制约组织化经营的劳动监督问题在实践中被解决。

  (1)农业机械化提高劳动均质程度

  劳动不均质是制约地权合约选择的关键因素之一,农业劳动投入难以计量是造成激励失败的原因。农业机械化可提高劳动均质程度,并降低劳动监督成本。江苏垦区大力发展企业化经营,与农业机械化率大幅提高有关。从组织形式上看,企业化经营方式与80年代体制改革之前的农场统一经营方式相似,经营控制权和剩余索取权都由组织主体控制,但是后者却显示较高的经营效率。新洋农场实施模拟股份化经营时,小麦平均亩产850斤,水稻平均亩产1100斤,农场经营利润为900元/亩(未剔除土地租金);实施企业化经营之后,小麦亩产提高到900斤,水稻亩产提高到1320斤,另外通过进一步精细化管理降低生产成本,全年平均利润提高到1500元/亩(未剔除土地租金)。弶港农场的经营效率提高幅度更大:实施企业化经营之前,小麦亩产850斤,水稻亩产约1000斤,农场经营利润为950元/亩(未剔除土地租金);实施企业化经营之后,小麦亩产提高到950斤,水稻亩产提高到1330斤,全年平均利润提高到1550元/亩(未剔除土地租金)。相对于模拟股份制,企业化经营的组织化程度更高,经营效率也更高。

  当预期收益超过预期成本时,制度创新就有可能发生。近年来,江苏垦区发生从职工家庭承包经营走向模拟股份化经营,并继续自发向企业化经营演化,原因是组织化经营带来效率提高。速水佑次郎、拉坦对东南亚地区的研究证实了“资源禀赋变化和技术变革对土地占有权和劳动关系的制度变革需求的相互作用”。企业化经营与传统农场(或者农村集体组织)统一经营方式相比,发生了机械对人力的替代。以新洋农场为例,目前水稻和小麦的全程机械化率都超过90%。在全部直接生产成本中,小麦生产的人工成本为20元/亩,水稻生产的人工成本为50—60元/亩。农业劳动力价格大幅提高是推动农业生产机械化的动力。以插秧为例,人工插秧成本超过200元/亩,采用机插秧可以降低到100元/亩以下。

  速水佑次郎、拉坦指出,农业机械化的意义不仅在于“在农业中采用了工业的生产方法”,而且影响“农业经济组织”形态。机械化对于农业生产带来两方面后果。一是使用劳动力的数量大幅度减少,如弶港农场农业公司经营4万亩的粮食作物种植,只需要72人从事田间生产管理工作。减少雇工,可降低劳动监督成本。二是提高劳动的均质化程度。包括耕地、施肥、喷药、收割、运输等机械化作业活动主要通过社会化服务完成,农业公司的田间管理人员主要负责对服务过程和质量进行监督,标准化的机械作业使得劳动监督变得更容易。比如,相比传统的肩挑人扛,拖拉机手利用拖拉机运输粮食的工作效率很容易度量出来。当劳动投入可衡量时,就可以实施劳动与工资报酬挂钩,实现对劳动者的激励,提高经营效率。

  (2)职工参股提高劳动积极性

  与分散化的家庭经营方式相比,模拟股份制也是一种有效率的组织化经营方式。江苏垦区2009—2010年的农业生产调查统计显示,模拟股份制的平均单产高于职工家庭经营50—100斤,直接生产成本比职工家庭经营亩均节约50—100元。部分农场测算发现,相对于家庭分散经营,模拟股份化经营通过改进作业流程和实施“统防统治”,可减少化肥、农药约1/4的使用量,降低直接生产成本。农场通过控股实现经营权控制,将职工家庭分散经营变成组织化经营方式,发挥规模化经营优势。在经营权控制上,模拟股份制与企业化经营相似。其与企业经营方式的差别在于,模拟股份制下的职工与管理人员还通过参股获得部分剩余索取权。

  模拟股份化经营取得成功的关键是,各农场采用一套职工劳动投入与年终收入挂钩的分配机制。以淮海农场为例,农场确定参股职工和管理人员的收入分配由岗位和劳务工资、分红收益、超产奖励三部分构成。每位入股职工承担100亩左右的田间生产管理任务,主要是完成田间水利管理和监督农业社会化服务的作业质量,确定岗位和劳务工资共计8元/亩,另外这100亩的全年亩效益构成职工按股分红基数,超过农场核定产量可以按比例获得超产奖励。普通职工的全年收入=8元/亩(岗位与劳务工资)×100亩(管理面积)+亩均效益×35亩+超产奖励。职工能够获得亩均效益和超产奖励由其承担的100亩管理效果确定,或者说其承担的100亩管理面积中有35亩属于职工自己的股份。每个一线工人享有其负责管理面积35%的剩余索取权。由于与自己的年终分红挂钩,每个职工都有积极性在其承担的100亩管理面积上尽职尽责。模拟股份制下的剩余索取权分享提高了职工在田间管理中的劳动投入激励,解决了劳动监督难题。

  (3)生产合作下的低组织成本

  巴泽尔指出,成功合作的前提是“必须度量每一个生产要素对产出的贡献”。生产要素的度量难度越高,合作成本也就越高。农业生产合作建立在参与交换的生产要素较低度量成本的基础上。调查中发现,黑龙江垦区中最常见的合作经营是建立职工家庭之间的生产合作。基于丰富的土地资源,黑龙江垦区的职工家庭经营规模面积较大,以庆丰农场为例,全场共计1577个进行水田经营的职工家庭农场,其中91.8%的家庭农场的经营面积在100—400亩。在生产经营上,职工主要依赖“自家劳动+自有机械”方式完成,较少雇工,除收割之外较少采用社会化服务,以达到经营收入最大化的目的。农业生产具有季节性,完全依靠“自家劳动+自有机械”有时很难满足农忙抢农时需求,也会造成机械浪费。为了弥补单纯家庭经营方式不足,职工自发走上合作经营道路。合作经营实现劳动力充分使用和促进农业机械相互配套而提高经营效率。

  这种生产合作经营一般由数个职工家庭农场组成,本质是不同家庭之间的劳动力互换和机械互换搭配。常见的合作方式是,拥有大中型拖拉机的A职工负责完成全部面积的耕田任务,拥有插秧机的B职工负责完成机插作业,拥有肥料喷洒机的C职工负责全部撒肥作业。通过这种合作避免每家每户全部配齐机械,提高机械使用率。这种生产合作不仅规模小,而且作业任务明晰,并且每种机械化作业任务的市场价值可以计算,合作成本很低。并且职工之间相互熟悉,很多属于亲戚朋友关系,熟人关系进一步降低了监督成本。另外,参与合作的职工之间打乱地块,实施统一生产经营,最后按照面积比例分配产品。每个参与合作的职工积极投入劳动,会带来全部经营面积的效益提高并最终被每个人享有,这相当于职工之间按照比例共享剩余索取权。上述分配方式具有激励效应。总体上看,这种家庭经营基础上的生产合作属于组织成本较低的简单组织。其他学者在黑龙江垦区调查中也发现,“在这类合作中,偷懒和卸责行为并没有发生”。

  (4)联产计酬解决直接监督难题本部分对橡胶种植方式和橡胶农场经营方式的描述,来自夏柱智和刘升的调查。作物类型是影响农业经营方式的重要因素。到目前为止,橡胶种植生产还属于劳动密集型经营活动,包括对橡胶树的施肥、施药管理以及采割橡胶,都依靠人力完成。橡胶园一般为山地,增加了对人力的依赖。广东垦区的很多橡胶农场目前还保持比较传统的生产方式,橡工通常凌晨一点钟上山,天未亮开始采割,早上七八点钟在山上吃过早饭之后,开始从每棵树上收集胶水,下午三点钟以后下山返回。橡胶日常管理和采割等工作都可以由单人操作完成,一般一个胶工负责几十亩的上千棵树,采取分散作业方式。橡胶的生产特点造成劳动监督十分困难。生产队长或其他管理人员基本不可能对上万亩橡胶园中分散作业的工人进行监督。在这种情况下,如果对职工采取直接劳动管理,效率必然低下。

  20世纪80年代之后,广东垦区一些农场采取职工承包经营办法,职工向农场缴纳承包押金和承包费,获得一定面积橡胶园的经营权;农场按照市场价收购干胶,承包者自主经营、自负盈亏。在这种方式下,职工通过承包获得经营控制权和剩余索取权,却要承担橡胶价格波动带来的巨大市场风险。由于橡胶价格波动很大,很多农户出现“破产”,这种经营方式无法维持。随后农场又采取了作物转让的办法,将橡胶树所有权一次性作价转让给职工或农场干部,受让人完全自主经营,农场获得转让收益,并脱离经营功能。橡胶被国家定位为战略物资,广东垦区承担橡胶供给任务,每年需要维持一定生产量。转让经营方式带来的问题是,受让人在橡胶价格低的年份减少或者停止生产,造成垦区承担的生产任务无法完成。另外,新种植橡胶树前期一般需要8年以上的投入才具备生产能力,受让人缺乏长期投资能力,不利于橡胶园发展更新。通过承包,职工获得橡胶园经营权,通过转让,职工获得橡胶树所有权,两种方式都属于家庭经营。家庭经营方式不适用于具有战略性、价格波动大且需要长期投资的橡胶作物。

  在经历承包和转让这两种家庭分散经营方式失败之后,橡胶农场又重新回归农场统一经营方式,并采用联产计酬方式解决劳动监督难题。在联产计酬方式下,职工完成的作业任务包括橡胶采割和橡胶树维护管理两项。对于第一项工作,农场通过职工最终上交的胶水量,来衡量职工劳动投入,并给予报酬。第二项工作主要包括冬闲施肥管理,以及割胶过程中职工按照技术标准操作情况,避免不规范割胶损害橡胶树。对于第二项工作,由生产队长进行定期抽查检查,并实施奖惩措施。按照团结农场管理办法,每月检查一次,从职工负责的橡胶树中随机抽取25棵树,按照农场制定的技术标准进行评级,决定管理工资的基数。联产计酬方式避免了直接监督难题,简化了监督方式,降低了监督成本。橡胶产量和橡胶树维护质量决定职工的收入,激励职工在没有管理人员直接监督情况下积极采割和对橡胶树进行有效管理。

  

五、土地制度与农业经营体制

 

  (一)不同经营方式下的地权合约安排

  土地是农业基本生产资料。我国实行土地公有制,土地要素配置通过产权分割的方式进行。完整的土地所有权包括土地占有、土地使用、土地收益和土地处分等权能。通过权能分割组合形成不同土地产权结构,为多样化的农业经营方式选择提供可能。人民公社体制下的集体统一经营方式建立在土地所有权主体与经营组织高度重合的基础上。农村改革后,家庭承包经营方式建立在土地所有权归集体、使用权归农户的“两权分离”的土地制度基础上。面对当前农业经营方式变化趋势,中央提出放活经营权的农村土地“三权分置”改革,目标是“在保持用途不变前提下,在不同的产权主体之间,依等价有偿自愿互利原则的转移,使土地资源优化配置”。提高土地资源利用效率、适应农业经营方式发展要求,是农场和农村土地制度不断调整的基本动力。

  与农村相似,国有农场的经营方式也是建立在特定的土地制度基础上。农场土地属于国家所有,农场享有土地使用权,与农村集体土地制度存在一定差异。受公有制限制,土地所有权不能交易,当前唯一存在的所有权变动情况是发生在土地征收过程中,即集体土地按照一定程序变为国家所有。农场与农村土地尽管存在所有权差异,但是在不发生土地征收的情况下,这种所有权差异更多是名义上的差别。国家将土地无偿划拨给农场,在坚持土地用途不变情况下,农场实际具有土地占有、土地使用、土地收益和土地处分的权利。农场进行土地资源配置,是将利用土地从事农业生产经营的权利向经营主体转移,与农村“两权分离”或者“三权分置”下的土地(承包)经营权配置相似。当农场选择不同经营方式时,会形成农场与经营主体之间的特定地权合约关系。

  首先是联产计酬和模拟股份制。前文的分析表明,联产计酬是通过作业任务分配与劳动报酬挂钩来实现劳动监督优化的一种手段。联产计酬不改变农场的统一经营方式,职工与农场之间维持雇佣关系,土地使用权由农场控制,不发生地权变动和相应的合约关系。与联产计酬方式类似,在模拟股份制下,农场直接以土地入股,农场通过控股控制全部农业生产经营活动,并在分配中获得全部地租收益。职工投入股金参与分红,享有部分剩余索取权。模拟股份制建立职工与农场按股获益的利益分享机制,职工不享有土地权利,因此也不发生地权合约。

  其次是企业化经营。按照垦区集团化改革的思路,江苏垦区成立专门从事农业生产经营的农业发展有限公司,推动垦区粮食生产加工销售的集团化运营。各个农场成立农业分公司从事粮食种植。农业公司作为独立企业法人向农场承包租赁获得土地使用权并用于生产经营活动。通过地权合约,国有农场将经营土地的权利让渡给农业公司,农业公司统一控制土地资源,进行企业化种植。

  最后是职工家庭经营与合作经营。职工通过与农场签订承包租赁合同来获得土地经营使用权利,作为对价,农场收取一定土地费用。通过地权合约,职工获得一定的自主经营权。在承包租赁合同中,农场通常对职工的经营权利做出一定限制,包括品种选择需要服从农场统一布局、农业生产技术需要接受农场指导、禁止土地抛荒等。通过合同约定,职工承包户的经营权利不是绝对的,农场对土地经营也享有一定干预权利。合作经营是从职工家庭经营方式上发展出来的,职工与农场之间的地权合约是合作经营的基础,通过合作,将职工对土地的控制权集中起来,解决生产方面的一些难题。合作经营是在不改变职工与农场地权合约的基础上,在私人之间增加一层合约。

  职工家庭经营与农村土地承包经营相似度最高。差别在于,实施土地承包之后,农村集体经济组织不干预农户生产经营活动。基于以上分析,现将包括农村土地承包经营在内的不同经营方式下的地权合约状态呈现出来,见表3。

  

土地制度、合约选择与农业经营效率——全国6垦区18个农场经营方式的调查与启示

  (二)土地制度与双层经营体制实践

  农业生产过程包含私人生产环节和公共生产环节。所谓私人环节是指单个经营主体可以完成的生产活动,如耕田。在私人生产环节,农户的投资和收益被内部化,家庭分散经营在私人环节具有效率。公共环节是指投资和收益不能被单个经营主体内部化的环节,如水利灌溉、公共基础设施建设等,外部性造成家庭分散经营在公共生产环节上缺乏效率。我国人地资源关系紧张,大部分地区在八九十年代的土地承包中采用平均原则,造成土地细碎插花和经营规模小的特点,加剧了家庭经营在农业生产公共环节上的劣势。当时的政策制定者已经认识到家庭联产责任制存在的内在弊端,因此提出兼顾家庭分散经营与集体经营的政策思路。1982年中央一号文件指出,包干到户这种家庭经营方式“是建立在土地公有制基础上的,农户与集体保持承包关系……不同于合作化以前的小私有的个体经济”。1983年中央一号文件将分户承包经营定性为合作经济的一个经营层次。通过联产承包责任制实现的家庭经营不是个体私有意义上的彻底分散经营。按照1982年中央一号文件说法,家庭经营通过承包合约关系将“把统和分协调起来”,做到“宜统则统,宜分则分”,实现“集体统一经营和劳动者自主经营两个积极性同时得到发挥”。

  从集体统一经营向家庭承包经营的体制改革,并非从一个极端走向另外一个极端,而是基于当时的经济社会状况和技术条件,构建一种与农业生产特点相适应的经营方式。通过引入自主经营方式,降低集体统一经营方式下的管理成本,另一方面,又保持集体统筹功能,使其在“一家一户办不好或不好办”1986年中央一号文件指出,“有些地方没有把一家一户办不好或不好办的事认真抓起来,群众是不满意的。应当坚持统分结合,切实做好技术服务、经营服务和必要的管理工作”。的农业生产公共环节发挥作用。顺此思路,我国逐步确定农业上“以家庭承包经营为基础统分结合双层经营体制”。长期以来,中央没有单独形成关于农垦经营体制的政策文件,农垦经营体制改革借鉴农村政策,并在实践中也逐步发展近似农村的双层经营体制。

  在实践过程中,双层经营体制在农垦与一般农村出现不同结果。相关的研究发现,目前集体经济组织在农业生产中依然能够发挥统筹作用的情况非常少见。曾经在80年代参与中央一号文件起草工作的张路雄指出,真正做到农业上双层经营的村不超过20%,并称我国农村只“完成了一半的改革”,意指双层经营体制虽然写入宪法,但在农村实践中落为空话。

  与普通农村的情况相反,国有农场的统筹经营功能普遍发挥得很好。大农场统筹小农场是指,将土地承包租赁给职工实行家庭经营之后,家庭小农场在私人生产环节具有自主性,大农场承担具有外部性的公共生产环节的作业任务。以黑龙江垦区为例,垦区以各个农场为单位,逐步探索出统一耕地轮作、统一地号设计和作物种植、统一作物品种和施肥标准、统一控制农药使用、统一农业标准化管理、统一机械作业的“六统一”管理模式。本次调查的庆丰、850和858三个农场都将强化大农场统筹经营能力当做提升农场经营效率的主要手段。在“六统一”管理模式下,职工按照农场统筹安排进行私人投资和田间管理,可轻松实现高产稳产。湖北安徽等其他垦区的农场的统筹能力尽管没有黑龙江垦区强,但是在农田水利统一管理、农业技术推广、统防统治技术服务和社会化服务对接方面,也比普通农村更有效。

  农垦与农村经营效率的差异,与双层经营体制在农场与农村的不同实践状态有关。相对于农村原子化的家庭分散经营状态,农场的统筹功能具有以下三个方面优势。一是提高公共品供给能力。本次调查的18个国有农场全部保持统一灌溉和排涝体制,提高了农业抗风险能力。二是农场设置专门的技术服务部门,进行品种试种推广和病虫害防治措施安排,提高了农业生产技术水平。农村基层政府下设的农业服务部门,属于事业编制,他们的收益与农业生产状况没有直接关系,面对千家万户的农民分散经营主体,这些技术服务很难落到实处。调查中发现,各个垦区普遍存在周边农民向农场学习如何种田的现象。新型优良品种、先进农业机械和农业生产技术,通常是首先在国有农场出现并成熟应用,再向周边农村传播。这些显示了农场统筹经营的优势。三是农场将分散职工家庭组织起来,在生产资料购置、社会化服务对接和产品销售方面形成组织化优势,降低了交易成本,提高了谈判能力。农村则普遍存在小农户与大市场的对接难题。

  双层经营体制在农村与农场的不同实践状态,取决于地权合约的差异。具体包括两个方面。

  一是基于承包合约产生的土地产权结构上的差异。前文分析已经指出,双层经营是农场与职工以及集体经济组织与农民分享土地生产经营权利的一种制度设置。农场(农村集体经济组织)与职工(农民)通过土地承包租赁合同,进行土地经营控制权分割。过去三十多年以来的农村土地承包经营制度一直沿着强化农户权利的方向推进,土地承包经营权从物权性质变成债权性质之后,农户对土地的经营控制权变成了一种能够对抗集体经济组织干预的排他性绝对权利。经过一系列改革之后,当前集体土地所有权已经只剩下名义,农村集体经济组织缺乏参与农业经营过程的地权基础。

  与农村不同,农场实施土地承包租赁时,一直坚持债权性质的合约关系。国家农垦总局局长王守聪在推动农垦改革制度时,反复强调农场与职工的地权合约“绝对不是用益物权关系”。通过地权合约,一方面赋予职工对土地的经营控制权和农业收益剩余索取权,另一方面在“一家一户办不好和不好办”的公共环节保留农场一定权利,形成与双层经营匹配的地权合约关系。这种合约关系体现在合同文本中。以黑龙江垦区858农场为例,该农场制定的《家庭农场农业生产承包协议》规定,“甲方(农场)有权要求乙方(承包土地的职工)按照甲方同意制定的年度生产技术措施从事农业生产,并接受检查指导;甲方有权按照统一耕作、轮作、培肥制度及技术标准指导乙方从事农业生产,为乙方提供生产、销售、技术、信息等公共服务……否则,甲方有权解除协议并追究乙方违约责任”。基于这种合同安排,在公共环节发挥统筹作用既是农场的责任,也是职工家庭农场服从统筹经营的义务。对比来看,《土地承包法》规定甲(集体经济组织)乙(农户)双方的权利义务关系时,更多的是在强调集体经济组织“不得干涉承包方依法进行正常的生产经营活动”的义务,重点是单方面保护农户自主经营的权利,并无统筹经营方面的安排。

  二是不同地权合约下索取权安排及其激励机制不同。农场税费改革之前,集体经济组织实施土地发包后,可以通过收取土地承包费,用于集体公共开支和农业基础设施建设。在分享农业经营收益的情况下,集体经济组织有动力为农民提供较好的公共服务,促进农民增产增收,以便于承包费的收取。如果集体统筹经营和公共服务做的不到位,就可能出现农民因为减产减收而拒缴费用的情况。这种索取权安排,激励集体经济组织参与农业生产经营活动和落实其统筹功能。2006年国务院办公厅下发《关于做好当前减轻农民负担工作的意见》,取消农村土地承包费收取,改变集体经济组织与农民之间的索取权安排,其不再分享农业经营收益,参与农业统筹经营的激励降低了。农村干部直言:“农民种好种坏,与我们没有关系”,并且向农民筹资进行必要的农业基础设施建设时,容易触碰“加重农民负担”的政策红线。农村集体经济组织随着农业税费取消而迅速退出农业生产领域,农民称之为农业上的“第二次单干”,这造成税费改革之后农业公共品供给陷入困局。

  农垦免除农业税收取,但是一直坚持土地有偿使用制度。农场干部工资、农场基础建设、农业生产扩大投资和职工福利等,主要来源于土地费用。农场发展水平与土地费用多少有关,而土地收费标准又取决于农业经营效益。在分享农业收益的情况下,农场具有改善农业基础设施条件、推广先进生产技术、积极提供农业服务等方面的积极性。这种索取权安排是双层经营体制在农场得到落实的关键。农场收取的土地承包费以公开形式用于场内公共开支,“取之于民、用之于民”,最终使职工受益,不属于加重负担。

  (三)土地制度与资源配置效率

  人地关系变动是决定农业经营方式选择的重要因素。在集体统筹经营功能没有发挥作用的情况下,前期土地承包中形成的小规模分散化经营方式的弊端日渐凸显。近年来农村劳动力流出规模扩大,为农业经营方式更新提供了条件。在此背景下,中央提出创新农业经营体系的发展目标。农业经营方式更新涉及土地资源重新配置。十八届三中全会决议提出,“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营”。

  “土地确权+土地流转”是实现农业经营方式变革的政策工具。该政策工具背后的理论基础是,在土地产权明确的情况下,可通过市场手段实现土地资源配置。站在农业生产经营的角度看,农村经营体制改革以来的土地制度调整可区分为两个阶段。八九十年代,通过土地承包向农民分配地权,随后出台政策并制定法律,将农民获得土地产权纳入法律保护,是实现土地产权从集体集中控制向农户分散控制的过程。这一阶段的土地政策思路与农民主要依靠农业获得收入以及农村人地结合状况相适应。到了2000年以后,人口流动与农业经营方式变革趋势,要求土地资源从分散重新走向相对集中状态。前一阶段保护农民土地产权的目标是激励农业生产经营积极性,后一阶段保护农民土地权利是为了促进土地流转。

  对比来看,农场的土地资源配置一直坚持“谁经营谁占有地权”的原则,各个垦区和农场所实施的土地经营管理办法体现了这一原则。黑龙江垦区实施基本田、规模田加机动地的“两田一地”制度。每个职工无偿享有一定面积的基本田,折抵农场作为企业应当负担的养老、医疗等社会保险金。职工退休后,将基本田交还给农场。规模田向农场职工发包,签订家庭农场生产承包协议,在农场统筹下进行家庭经营。农场禁止职工将规模田流转给他人经营,如果发生擅自土地流转行为,农场可以解除合同。另外农场留有少量(5%以内)机动地,用于劳动力安置、建设占地和自然灾害毁坏土地的调整。在“两田一地”制度下,当一部分职工暂时退出农业经营,需将土地归还给农场,再由农场向其他经营主体发包。这种土地资源配置方式既促进了土地的连片耕种,也避免了经营主体之间私自土地流转带来的权利纠纷。湖北、安徽等其他垦区实施与之类似的“两田制”(身份田+承包田),并且都禁止经营主体私自流转承包田。

  农垦坚持从土地的生产资料属性出发设置土地制度。农场向职工配置土地资源,是为了让职工通过劳动投入来获得生产经营收益,一旦职工实际退出农业生产,就要退出土地资源“占有”。在减轻职工负担的国家政策导向下,农场土地承包费标准通常低于市场租金,如果允许职工流转土地,就会产生土地流转收益,进而引发职工争夺土地资源矛盾。农村税费改革之后,土地负担取消,且国家按照承包面积给予农民种粮补贴,土地从生产资料变成“财产物”,单纯占有土地承包经营权就可以获得收益,农村出现农民竞相向集体索要土地的情况,引发基层矛盾。由于土地变成租金收益来源,很多农民是从获取流转收益而非从事农业生产角度来索取土地资源的,违背了土地承包经营制度的初始目的。当前大量农村劳动力外出,相当一部分脱离农业生产的农民实际占有土地权利。现有的农村土地制度保护的是原承包者的权利,对实际经营者即各类新型经营主体的生产经营权利保护较弱,不利于土地利用,倒逼国家进行土地“三权分置”改革。

  在经营者占有、不经营便退出的制度原则下,形成以农场为主体的土地资源配置模式。“土地确权+土地流转”的政策思路是将分散农民当作土地资源的配置主体。前一种配置模式的效率更高。首先,农场的土地配置资源配置主体单一,在土地发包与收回的动态管理过程中,农场可以将土地资源进行整合,避免地权越来越细碎分散,促进土地适度规模经营。其次,在农场土地资源配置模式下,通过土地产权一次分割就能够将土地经营权利配置给经营主体,避免农村土地产权结构越来越复杂的局面。土地产权越复杂,交易成本越高,土地资源配置效率越低。再者,通过前期的土地承包,土地经营权已经分散在千家万户的农民手中,农村土地流转会出现“多对多”的交易局面,多个经营主体与几十上百户农民进行谈判的成本非常高,农村土地插花细碎状态加剧了这一问题。在当前农业经营体系创新的背景下,土地资源配置模式差异,会进一步拉大农垦相对于农村的优势。

  

六、结论与启示

 

  农垦在全国农业中所占的比例尽管不大,但是却构成理解我国农业经营的重要经验。农场的实践对于认识农村政策具有参照价值。与农村相比,农场具有更高的经营效率,源于后者的组织化优势。农业生产过程中包含着公共环节的特性,造成纯粹一家一户的分散经营方式存在不足的一面,农场的统筹经营恰好弥补这一点,显示双层经营体制的优越性。另一方面,农场较为灵活的土地制度安排可为追求新型经营方式提供条件。包括企业化经营在内的组织化经营方式,通过建立内部激励机制,有效地解决了农业劳动监督难题,实现了较高的经营效率。农场的实际情况证明,家庭经营方式并非具有超越其实践条件的先天效率优势,组织化的经营方式也并非天然就不适合农业生产。脱离具体条件无法判断何种经营方式更具效率。在这个意义上,本文只尝试分析包括农村家庭承包经营在内的几种经营方式的特点,见表4。

  

土地制度、合约选择与农业经营效率——全国6垦区18个农场经营方式的调查与启示

  本文研究国有农场的经营方式,并与农村经营方式比较的最终目的是,为当前农村改革提供借鉴。基于农场的实践经验,得出以下四方面的政策启示。

  第一,从效率角度看,存在多种经营方式可供选择。

  在二三产业发达、农村劳动力大量外出的情况下,可在家庭经营之外,尝试合作经营、股份化经营等组织化经营方式。基于社会效应方面的考虑,在二三产业不发达、农业劳动力相对过剩的中西部地区,需坚持家庭经营的主导地位,土地资源要优先向留在农村从事农业的农民配置,避免工商经营主体下乡大规模地流转土地。

  第二,站在农业双层经营的角度,对农民土地承包经营权的保护存在一定限度。

  农场的统筹经营功能建立在特定的地权合约的基础上,在积极保护职工自主经营权的前提下,为农场参与生产经营过程留下权利空间。统分结合的双层经营体制是受《宪法》保护的制度形式。面对当前农村一家一户分散经营所存在的公共品供给困境,下一步农业经营体系创新可从提高农村集体经济组织在公共生产环节中的统筹功能的角度着力。

  第三,农村土地制度改革要坚持集体所有制的底线原则。

  实施农村土地承包经营的初衷是,将土地资源配置给农民,以提高土地利用效率。当前农村人地关系相对于八九十年代已经发生巨大变动。大量土地资源被脱离农业生产的原承包户控制,既违背社会公平,也损害经营效率。受农场的土地制度启发,下一步推进农村土地制度改革的关键是尊重集体所有权,恢复集体经济组织在地权合约中的主体地位。具体操作上,一是允许收取土地承包费,避免零成本持有地权所造成的资源低效配置;二是坚持经营者占有地权的制度原则,将承包户的权利虚化为收益权(通过集体分配土地承包费的方式实现),将土地资源向实际经营者配置,实现“地近其利”的土地制度目标。

  第四,在土地资源配置过程中,发挥集体经济组织的优势。

  当前农村土地制度改革的核心目标是,推动地权从分散细碎格局走向相对集中,以适应新型经营方式的发展要求。日本和我国台湾地区在20世纪50年代前后,都进行过土地平权运动,随着工业化和城镇化的发展,到六七十年代以后也面临着土地资源重新配置问题。为推动市场化的“土地流转”,日本和台湾地区出台很多政策,“政府”也花费大量人力物力,最终效果却并不明显。与劳动力和资本等其他生产要素不同,土地具有位置固定的特点,且在供给上缺乏弹性,这就造成土地资源配置的特殊性。它们的实践证明,在存在高昂交易成本的情况下,小规模的土地私有产权会降低土地流转效率。国有农场可发挥土地公有的优势,避免土地流转过程中的交易成本问题,实现土地资源高效配置。当前推进“放活经营权”的农村土地制度改革,可借鉴农场经验,发挥集体经济组织在土地资源再配置中的主体地位。

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